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Estamos perdendo a hora da mudança nas telecomunicações
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18/07/2018

Os professores de Direito Econômico da Fundação Getúlio Vargas (FGV Direito SP), Caio Pereira Neto, e do programa de pós-graduação lato sensu da FGV Direito SP (GVlaw), Mateus Adami,  em artigo divulgado no Portal Jota, advertem que é urgente a necessidade de revisão das regras de exploração dos serviços no setor. Segundo eles, é obrigatória uma profujnda revisão no marco regulatório para acelerar os investimentos. A Agência Telebrasil publica a íntegra do artigo.

Nas últimas semanas, o Conselho Diretor da Agência Nacional de Telecomunicações – Anatel se debruçou sobre dois temas bastante relevantes, ambos correlacionados e que denotam a urgência de se levar adiante uma profunda revisão no marco regulatório e na forma de prestação dos serviços de telecomunicações no Brasil.

O primeiro assunto foi a revisão do Plano Geral de Metas de Universalização – o PGMU –, instrumento que disciplina as obrigações de universalização assumidas pelas concessionárias de serviços de telefonia fixa (o Serviço Telefônico Fixo Comutado – SFTC) explorados em regime público. Essas obrigações devem ser revistas a cada cinco anos, mas não houve aprovação, ainda, das regras previstas para o quinquênio 2016-2020. Ou seja, o atraso já extrapola 2 anos.

São vários os problemas que decorrem deste atraso na revisão das metas de universalização, mas focamos aqui no próprio cerne das obrigações. Embora no mundo todo se discuta a implantação de redes para acesso à internet, o PGMU ainda trata de previsão de metas relacionadas às concessões do STFC, bem como dos telefones de uso público – os “orelhões”. Dito de outro modo, as concessionárias são obrigadas a manter os serviços na forma prevista no PGMU, que não trata de investimentos relacionados à telefonia móvel (Serviço Móvel Pessoal – SMP) ou ao serviço de banda larga fixa (Serviço de Comunicação Multimídia – SCM), ao menos diretamente.

Ali ainda se discutiu a existência de um “saldo” decorrente da revisão do PGMU em favor do Poder Público, que seria orientado a novos investimentos. Isso nos leva ao segundo assunto, o Plano Estrutural de Redes de Telecomunicações (PERT) –, fundamentalmente um programa governamental para investimentos associados à ampliação do acesso à banda larga no Brasil. Os dois assuntos se correlacionam justamente porque a Anatel propõe que o “saldo” do PGMU seja destinado a cobrir as atividades previstas no PERT.

No âmbito da discussão do PERT foram identificadas uma série de lacunas de cobertura pela Agência, tanto em relação a acessos fixos e móveis de banda larga – respectivamente, da ordem de 4 milhões e 5,9 milhões de domicílios (em tecnologia 3G). Em termos de velocidade, em 2.221 dos municípios ela atinge no máximo 5 Mbps, enquanto a média nacional está em 14 Mbps – e esta nos coloca ainda longe dos patamares dos países desenvolvidos. Identificou-se, ainda, uma carência na rede de transporte de telecomunicações, responsável pelo tráfego pesado, principalmente na região nordeste.

É evidente que essa situação não pode ser solucionada com investimentos em STFC e em orelhões. Assim, ao lado do diagnóstico, uma proposta de investimento em redes de transporte, redes de acesso (aquelas que chegam até a casa do usuário) e redes públicas essenciais (para o atendimento de estabelecimentos de educação, pesquisa, saúde, segurança pública e defesa). O problema é, sempre, a fonte de recursos para cobrir essas necessidades.

Dentre as fontes de recursos mencionadas, está, além dos termos de ajustamento de conduta (cuja aplicação foi severamente comprometida pelas recusas recentes do TCU e da ANATEL, o que valeria uma análise própria), justamente o uso do “saldo” do PGMU. No entanto, conforme entendimento adotado há mais de 15 anos pelo Tribunal de Contas da União, os recursos relacionados à universalização (aqueles arrecadados pelo Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações – FUST), bem como das concessões, só podem ser gastos com atividades pertinentes ao serviço público – ou seja, com telefonia fixa, que constitui objeto das concessões. Nessa visão restritiva (e em nossa visão questionável) não é possível aplicar os “saldos” para investimentos em SMP e SCM.

Conforme já havíamos pontuado em oportunidade anterior, isso nos leva para a necessidade urgente de revisão das regras de exploração dos serviços do setor de telecomunicações. O objetivo seria aproveitar não apenas os “saldos” em investimentos úteis para a sociedade, mas também os valores decorrentes da extinção das concessões de STFC e de uma migração para o modelo de autorização.

A iniciativa legislativa mais avançada nesse sentido é o Projeto de Lei 79/2016 (antigo PL 3453/15), que teve sua aprovação revertida por conta de uma decisão do Supremo Tribunal Federal, por aspectos formais, o que o colocou novamente em tramitação no âmbito do Poder Legislativo. Esse projeto de lei altera a Lei Geral de Telecomunicações, de 1997, com vistas a conferir segurança jurídica a uma série de movimentos que certamente resultarão em investimentos expressivos no setor.

O principal deles é, justamente, o estabelecimento das condições para a extinção antecipada das concessões de STFC, enfraquecidas pela obsolescência de seu objeto e pela competição com outros serviços explorados em regime privado (SCM e SMP), além dos próprios aplicativos de comunicação que usam a internet como suporte. Nem o mais saudoso usuário sustentaria a manutenção de um sistema de concessão, cujo objeto abrange a implantação e manutenção de orelhões, até 2025.

Importante sempre lembrar que esse tipo de transição não é novidade no setor. A telefonia móvel passou por momento semelhante, com a migração voluntária do antigo Serviço Móvel Celular (regime de concessão) para o atual Serviço Móvel Pessoal (regime de autorização). Não por acaso essa migração atraiu pesados investimentos e resultou no cenário de telefonia móvel que temos hoje.

O PL 79/2016 prevê um sistema no qual as concessionárias trocariam seus contratos de concessão por autorizações, assumindo, em troca da extinção da reversibilidade dos bens essenciais vinculados à concessão, compromissos de interesse da coletividade associados a investimentos em banda larga. Em uma tacada, dois problemas do setor seriam resolvidos: (i) seria criada uma fonte de recursos para investimentos em serviços voltados ao futuro (banda larga) e não mais ao passado (telefonia fixa); e (ii) seria eliminada uma insegurança jurídica acerca da aplicação do instituto da reversibilidade de bens no setor.

Sobre esse último ponto, é importante não fantasiar: a reversão abrangeria apenas um direito de sobre a posse (e não propriedade) dos bens essenciais à prestação do STFC – não se confundindo com a integralidade dos ativos das concessionárias. Sem mencionar a dificuldade de operacionalizar essa solução prevista no contrato, é irreal pensar que as redes mais modernas hoje operadas pelas concessionárias seriam incorporadas ao patrimônio da União em 2025. Ao contrário, reverteriam apenas as redes essenciais ao obsoleto serviço de telefonia fixa (STFC).

Outro aspecto a ser levado em consideração é o tempo, uma vez que o valor passível de conversão em favor de novos investimentos decresce à medida que nos aproximamos do final da concessão – nesse caso, tempo é literalmente dinheiro. A razão é simples: o valor dos novos investimentos é proporcional ao que se deixa de destinar ao antigo serviço.

Para que o setor avance, sem discutirmos mais sobre orelhões do século passado, é necessário que o PL 79/2016 tramite rapidamente. Novos debates alongados no Poder Legislativo sobre o PL 79/2016 contribuirão apenas para reduzir o valor de investimentos reconhecidamente necessários e para postergá-los. O país não pode mais esperar.

Caio Mário S. Pereira Neto – professor de Direito Econômico da Fundação Getúlio Vargas (FGV Direito SP). Sócio de Pereira Neto, Macedo Advogados

Mateus Piva Adami – professor do programa de pós-graduação lato sensu da FGV Direito SP (GVlaw). Sócio de Pereira Neto, Macedo Advogados

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